1917年7月，孙中山在广州发动护法运动。9月，孙中山在广州成立护法军政府后内外交困，特别是在财政上举步维艰。他采取了诸多筹款举措，在财政资金极度匮乏的情况下，孙中山参考辛亥革命前发行债票的经验，提出发行军事公债募集资金。
孙中山南下护法与财政的窘境
早在南下护法之时，孙中山就考虑到了从事护法所面临的财政困难。为了筹集日益增加的军政费用，军政府在财政收入方面采取几种主要路径。一方面是广泛动员海外华侨捐款。早在护法之初，他曾指示廖仲恺致电仰光华侨饶潜川，言及南下护法“目的不仅反对复辟，且图建造真正之共和国家”。希望“速筹款项，以济军用”。而军政府既已成立，军饷浩大，待济良急，非得海外侨胞竭力资助，恐汲深绠短，应付维艰。希望贵埠侨胞鼎力筹集，以充军实。南洋各地华侨也纷纷致电声援，深盼速组共和讨逆军，“严惩首从，剪歼妖孽”，并热心筹款助饷“愿牺牲一切，为公等之助”。9月23日，孙中山派孙科、陈民钟、黄展云赴菲律宾筹饷。在给南洋筹款信函中他高度评价了华侨义举，“惟义师代发，需饷孔殷。筹募军饷，诸同志频年奔走，帮助良多，尚乞念一篑之功，作将伯之助，则民国再造，皆诸同志之力。”10月10日致电邓泽如要求他尽可能筹助巨款，以济军用。
诸如菲律宾华侨也为革命积极奔走，发表支持护法通电“我菲侨深表同情，愿助捐军饷，以赞成孙中山之进行，为一劳永固中华民国。”据统计，从1917年9月29日至1918年5月15日，财政总长廖仲恺经手的军政府财政收入共有494212.35元，总支出494135.92元，尚存76.43元。其中属于华侨捐款的有24.7679万元，约占全部收入的一半。孙中山也认识到华侨的贡献指出：“当兹军糈浩繁之际，尊处提倡捐款，不遗余力，殊堪嘉尚。仍希认真鼓舞侨胞，输将助饷，以资接济。”在获取经费来源十分有限情况下，1917年9月下旬，经他提议由非常国会同意后共向海内外募集军事内国公债5000万元来补充军政费不足。经他提议由廖仲恺兼任筹饷公债局局长负责公债的全面运作。此后在8个多月时间里，军政府向海内外发出公债票券和债券收条共1554.593万元，其中抵偿军政府成立前后孙中山等人所借各种借款394.321万元，发给各省护法军队充作军饷56万元，用于招募、运动、安抚和慰劳军队535.283万元。
发行详细过程
孙中山在革命过程中很早就意识到借用公债筹集经费的重要性。1895年他即以发行“中国商务公会股券”的形式募集革命经费。1906年又在越南河内以“中国革命政府”名义发行百元票面的“中华革命政府债券”。护法运动时经费困窘，他再次以公债作为募集资金。9月26日，护法军政府正式公布《军事内国公债令》，募集军事公债五千万元；利率为年八厘，付息偿本由财政部委托本国外国银行中国殷实商号支付；票面数额定为一千元、一百元、十元、五元；除海关税外得用以完纳一切租税及代其他各种现款之用。经理此项公债之官吏、人民，对于此项债票如有非法行为，依照法令分别惩罚同时还发布规定承购满十万、五万、一万、五千元分别给予不同等级勋章。此外成立军事公债局来专门负责公债发行及募集。同时在各省均设立公债分局，各县酌设募债支局，每支局限至少募集五千元。外洋各埠，按照内地各县例设立分局、支局等。为了规范和加快筹饷公债，孙中山接连任命崔鼎新、刘谦祥、朱晋经、高敦焯、阮日华等为筹饷委员。公债偿本数目逐渐递增从第三年1100万元至第六年1400万元，合计50000万元。
同时孙中山还发布《承购军事内国公债奖励条例令》对承购人员进行奖励。承购满十万元给予三等勋章；满五万元给予四等勋章；满一万元给予五等勋章；满五千元给予六等勋章；满五百元以上不及五千元酌给奖章。公共团体承购公债应得奖励，由财政部比照条例另案呈请核奖。独立承购公债十万元以上则由财政部另呈请给予特别奖励。条例公布后，非常国会还议决成立了军事公债局，附属于财政部，由其专门负责公债发行及募集。同时在各省均设立公债分局，规定各县按照情形酌设募债支局，每支局至少募集五千元。办公经费情况则为总局由财政部支付，其余分局、支局以折扣款来补充支付。外洋各埠则是按照内地各县例设立分局、支局等。为了加快筹饷公债，孙中山还接连任命崔鼎新、刘谦祥、朱晋经、高敦焯、阮日华等为专门筹饷委员。
海内外承募情况
由于相关资料的缺失，对具体的公债发行情形仍存在一定难度，但可以通过报刊新闻略知当时的情况。9月30日上海《申报》以《孙文拟募公债五千万》大版的新闻报道了军政府发行公债事件，详细的叙述了军政府公债发行的经过以及具体条例。《大公报》等报刊也有关于南方军政府发行内债的相关报道。10月2日长沙《大公报》亦有“非常国会通过借债案……拟商出外债或发行公债迅速筹备数百万云云”的报道。10月11日《粤军政府实行募债与宣战》一文曾详细叙述了公债发行期间过程，“孙中山拟以军政府名义募集内国公债五千万元，将组织条例咨交非常国会讨议在案。兹闻孙中山以代理财政总理廖仲恺于办理公债事项素着经验。将来公债局长一缺拟即令兼充以资熟手。”而进行办法是“除在本省偏设支局外，其外省分局拟由西南省份暨上海方面办起。东北各省则俟体察情形徐图推广。其余南洋美洲各埠均遣专员前往，日本方面则拟委张继就近办理。至进行办法南洋美洲两方面拟募1500万元，广西、云贵、湖南各募300万元。上海、天津暨各省口岸共募1200万元”。
由于军政府控制和影响区域有限，实际的募债计划仍是大部分依靠海外华侨来进行。“此次募债计划，注重外洋，尤注重南洋、美洲各埠。港澳两地亦就近派遣专员前往办理。每员拟定先携债票100万元，俟劝募完竣，再行陆续拨付。”而国内则多是依靠各埠承销进行。孙中山曾有与广东省长商妥，由粤政府代为担任募集若干而酌提若干成归粤政府。12月15日孙中山特别派遣黄嘉梁为云南劳军使，随同军政府委员秦天枢、马德贵护送公债收条370万元，共大小6箱，取道粤桂至滇。他还致电唐继尧要求唐通令云南、广西境内各官厅军队对公债票特别保护，涉及沿途关卡，迅速放行。该月19日他又增运军用债券50万元交与张午风。提出在20日内外，由广州起程，经桂赴滇。解送债券7箱，共420万元。对于在上海等地的募集公债情形亦也有相关报道呈现。“孙文已派代表至海外内陆各地以及马六甲地区等地进行募捐，然而因临时政府支持不力，致使公债难于推销。因此孙文派许、戴两位代表至上海与日本商人商议，以相当低之利率推销公债。昨日两位代表致函孙文说，他们已与日商圆满达成协议。以三折计算推销1000万元公债券，实获300万元现金。”他还曾派员携公债票40万元到荆州等地要求当地商会协助劝募。由于荆州军独立之后曾向绅商劝捐军饷一次后未便再募公债，因此相关人员自行设法在沙市劝募。此外，军政府通过筹饷专员在海外各埠积极进行公债推销。据邓泽如陈述，“军政府藉发行公债募集军费，经泽如手募得之款计31069元，成绩极为可观。”林森等人也前往菲律宾等地向华侨募集捐款以支持护法运动。12月11日，他在致杨寿彭告抵菲律宾情况函指出“孙科君等均往外埠筹饷……刻下岷岛各埠已由孙君遍行鼓舞，对于输饷尚见踊跃，故孙君亦乘高丽丸同返，只留陈民钟君为催收兑汇之任，不久亦即同粤。债票尚未印便发来，此间收捐，先给以军政府列寄收据为证，以后执此转换债票。”
由于债票尚未及时印制，于是廖仲恺等一面准备债票，一面通过公债收条暂时代替。为防止做伪掺假，还陆续将收条收回，以票面已经议定的数额分为千元、百元、十元、五元四种换取同额度的公债票在内地以及各埠进行劝募。收条由各筹饷委员领出后分募定章，每月呈报经过情形并将募得款项及收条存根缴解。未经售出的公债收条亦须完全缴部，以便随时整理，并于1月21日在军政府公报及各日报刊登广告宣布限期清缴。为规范管理，军政府财政部还发布启事，要求在2月11日止将已售出的存根欠款寄回，换取正式票据。在正式发布公债募集令后，孙中山又分别致电唐继尧、陆荣廷阐明可以依照各省实力，自行募集。
在实际公债发行操作中，孙中山也考虑到了发行公债的难处。辞去大元帅职务后，他仍然就如何进一步处理军政府借债给非常国会致函要求对现存及已发出的公债进行备案。廖仲恺在给唐绍仪的函电中对军事内国公债一一说明。自1917年6月至次年6月底止，军政府财政部收入款项总数为494200余元，其中属于捐税上款者计221400余元外；其由孙中山先生以个人名义负担，借入现款供护法为1392700元。用于军事上400000元，国会议员南下旅费等600000余元，两项共计1100000元。军事内国公债共收入15545930元，主要分为五项用途。其中本部直接募入款项共451790元；偿还前后所借各种债款共3943210元；各省独立军队承领5650000元；安抚慰劳各军队用共5352830元；发给经解散各军队及本府各职员共148100元。为了保证军事内国公债的延续性以及明确责任，廖仲恺特别制定了数条办法加以限制。一是债票不得在公债条例所定八八折之外低折销售；二是债票销售若干，应每月将数目报部，并将所售债票号码一律呈报；三是债票剩存若干应与报销册及存根一并缴部，并将发出债票、收条未缴纳存根、注销债票收条号数表各一册送国会非常会议报告。孙中山离开护法军政府赴沪后，由廖仲恺负责债后处理。笔者曾在第一、二历史档案馆、北京、武汉等地多方搜寻，尚未发现公债具体流通以及还本情况。
发行后面临剧烈的政治冲突
军政府发行公债后曾遭到各方反对。孙中山领导的南方军政府困顿重重，而与此同时，北方主政的段祺瑞却积极推行武力统一计划并筹措借款为政治军事服务。1917年至1918年间以各种名目向日本政府借款386000000日元，日本寺内正毅顾问西原龟三以私人身份来华就与北洋政府经办8次借款。此后，北方政府继续进行军械借款。对此情形，10月25日南方非常国会曾致电冯国璋代总统，指出：“共和国家以法律为根据，段祺瑞破坏约法，自称总理，攘乱政权，为全国所共弃，西南声罪致讨，法律神圣，终有恢复之日。此项借款未经国会议决，当然不生效力。公代行大总统职权，本由约法取得，对于违法之借款，若竟贸然允许，则破坏约法之咎，公与段氏实分任其责。谨掬诚奉达，务请依法拒绝，万勿盖印。”国会亦向全国通电呼吁对于借款应多方进行抵抗。为了阻止日本方面借款，非常国会同时一并致电日本时任首相，希望日方严词拒绝借款以表示两国亲善与真诚。另一方面孙中山又致电筹款人员要求速筹巨款并陆续汇来以应军用。
与此同时，北京政府发行公债行为在继续进行。1918年初发行七年六厘短期公债，额定本为48000000元，用于归还中行、交行欠款与补助两行整备金。南方护法军政府也从政治、外交上对这一借款行为进行了抨击与反对。3月9日孙中山以军政府大元帅名义致非常国会和西南实力派，并且发表《反对北京政府发行公债通电》指出：“王克敏等假七年公债蠹国肥私，种种黑幕，实堪发指。北京非法政府根本违法，绝对无发行七年公债之权。其宵小佥壬，因缘为奸，尤属绝对无效。此项公债，非法政府藉以供其残杀国人，我国民自应一致反对。其王克敏等应得之罪，俟国法效力恢复之日，再行尽法惩治。尚希诸公对于七年公债，根本否认，以免人民受愚。” 3月18日南方军政府《公布取消北京政府擅定之公债条例等决议案令》，国会非常会议议决取消北京非法政府擅定的七年内国公债条例及发行办法。决议案认为：“北京政府以偿还中交两行欠款提高纸币价格为名，颁布发行七年内国公债条例。绝对不能承认主要有四点：一是违背约法。擅募巨额公债与约法第十九条相违背。二是垄断发行，4800万元公债全归三五银行关系人所垄断。三是侵蚀国库；四是欺罔商民。”
南方军政府以及非常国会以大元帅名义表示对于非法政府一切发债行为一概不承认。在3月15日连续开二次、三次会议后，提出了一致性的看法。要求北方政府取消七年内国公债条例、中交两行或人民收受北京政府财政部所擅发七年内国公债票，概作无效。并且通告各省民政长官，所有应解赔款不经国会议决用途，不得擅动。与此同时国会非常会议议长吴景濂、成都督军熊克武先后发表通电反对北方违法私自发债。南北方围绕借款以及发行公债进行了一系列的对抗。持续的冲突其实质反映了谁是合法政府，谁拥有合法发债权的问题，更为深刻揭示的是政府政治合法性的争夺。从民国初年政治制度来看，“国会为民国中心，宪法为立国之本”，孙中山南下护法即是坚持以“约法与国会，共和国之命脉。命脉不存，体将安托”。北京政府段祺瑞破坏约法，南方军政府一直尚未得到承认。孙中山等期待日本同情，认为日本为中华民国之友邦，日本国民为中华民国之挚友。深望日本朝野上下，以道德的同情，使中华民国定坚固之基础，则两国家及国民的永久之提携。然而外交上军政府并没得到承认和支持。
孙中山在广州，无饷无兵，无械无地，且“权日蹙，命令不能出府门”。此后实力派策划成立“中华民国护法各省联合会”的情况下还曾发布公约称“护法各省及各军募外债或与外人订契约，须得联合会议之许可。”及至最后南方军政府也被迫进行了改组，将大元帅制改为总裁合议制，特别是西南地方实力派假共和、真占权的面目撕开后，公开选择排挤孙中山。在非常国会通过《修正军政府组织法案》后，最终孙中山“觉护法之希望，根本已绝”辞去大元帅，离开了广州。
孙中山为维护约法权威而南下建立的南方护法军政府“希望通过倡导护法，重建由革命党人实际掌握的临时政府”的希望最终不可避免的失败。南北两方围绕公债发行进行了多层次的交锋与博弈。在政治上孙中山一方面积极谋求外国承认南方政权，继而承认其发债的合法性；在经济上则是坚持追求军政府拥有独立的财权。然而，护法也并未取得内外的认同，还不时遭到内外的政治挑战与强烈质疑。北方的军事打击以及护法各派内部利益的纠葛使得军政府本身的合法性一再遭受危机。
