北洋军阀统治初，财政总长熊希龄拟进行币制改革，据上海《时事汇报》第1号（1913年12月）载文云：“改革币制之议，创于前清，及熊氏入阁，以理财为己任，而外人又以此为裁厘加税之前提，于是改革之机乃渐熟，确立如下计划：  （一）各省增设国家银行支店，以计货币的流通；  (二)收回各省滥发纸币，以图货币之划一；  （三）新纸币发行准备金，以币制借款充之；  （四）派员调查各省纸币及银、铜币；（五）币制改革之实施，由明年一月着手。大纲既定，而其进行乃有可言矣”。

熊希龄又采取统一纸币的办法，全国纸币均由中国银行、交通银行发行，以前各省官钱局出的纸币，一律收回，易以中国银行发行的纸币。至于所发行的新纸币，决定用兑换券，随时可兑换银元。并于1914年1月21日财政部致各省民政长训令，禁止官私银钱行号私发纸币。

民初市场上的货币，以银元为主币，也有用银两、钞票的，以制钱、铜元为辅币，也有用银角、钱票的，但市面上制钱、铜元缺少，各地钱票的发行又被限制，尤以有些省份的辅币，更为缺少，不敷应用，公私不便，于是财政部平市官钱局应时而设。

据1914年12月5财财政部告示云： “本部前曾通令各省限制商票，业已三申五令，期于逐渐禁绝，以免累及商民。惟是货币供求必须相应，现在内地制钱缺乏，铜元又未普及，既欲禁止商票，必先发行官票，俾民间足敷周转、禁令乃克实行，爰筹备资本一百万两，开设平市官钱局，发行纸币，照各处之习惯，凭兑铜元、制钱，银角以维市面而济钱荒，并将办法呈大总统批准在案。现在先就保定设立总局，此外铜元缺乏之处，仍由本部酌量缓急设立分局支局。一面向铜元壅滞之处购买分运，以期疏通，而平银价。此项官票，印届极精，足以杜绝伪造，凡公私出入，兑换银元，一律通用，借以补制钱，铜元之不足，俾市面不致恐慌，并非从前商发钱票漫无准备者可比……”

财政部为慎重起见，特订简章八条。

第一条、定名为平市官钱局（笔者注：票上都印财政部平市官钱局）。

第二条、备基金一百万两、向铜元壅滞之处购运铜元。

第三条、设总局子保定，各处分局拟先设济南，太原、西安、开封、洛阳、徐州、张家口、热河等处（笔者注：设济南者票上多数印山东，设开封、洛阳者票上印河南，设太原者票上印山西，设徐州者票上印江苏等）。余俟酌量情形，随时展设。

第四条、此项纸币拟分四种，（甲）铜元一百枚，  （乙）铜元五十枚，  （丙）三十枚，（丁）二十枚（笔者注：实际发行时为十枚，二十枚，四十枚，五十枚，一百枚五种）。票面四围用彩色花纹，背刻行用简章，印刷务须精工，使人不能作伪。

第五条、此项纸币，公私出入一律行用及兑换银元，均和通用铜元无异。

第六条、设局处所，凡该省中国、交通各行号及官钱局，遇有本局纸币，须一律照兑，俟收有成数，准向本局兑换。

第七条、发行铜元票，专为维持市面起见。一俟币制实行，当即全数收回。

第八条、保定总局，拟派专员总理局务，其各分局经理，即由该总理选派，仍报部立案。

平市官钱局票发行时，本拟私商的钱票限三个月收回，后因直隶按察使咨文，恐初发时平市官钱局铜元票不敷周转，万一商家措办不及，猝然挤兑，必致牵动市面，惹起风潮。经财政总长周学熙咨文，暂缓限期收回商家的钱票。

不久，财政部平市官钱局铜元票由中国银行代发行，为此，中国银行于1915年12月30日致函财政部，订定代发盼办法九条。

我们所收集的财政部平市官钱局纸币中，有许多京兆的改票，如山东改京兆，河南改京兆以及直隶、江西、黑龙江、江苏清江浦改京兆等，此乃中国银行代发行时所改。

北洋军阀熊、周财政总长任内，财政部平市官钱局及其纸币乃是币制改革的一个侧翼，是民国货币史不可缺少的部分，但中外货币史、钱币学书中，罕见述及纸币实物，此系实物不多或不易找到之故，我们经过多年努力，集到较多的该局纸币，特制表如下，供货币史钱币学家及民国经济史研究者参考。【吴筹中】